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浅谈PPP模式在重大水利工程建设中的应用一“黔建招协杯”征文大赛 优秀奖文章


[来源: 点击数: 更新时间:2016-04-20 10:52:41]

浅谈PPP模式在重大水利工程建设中的应用

万博manbetx官网手机版山水水电工程顾问万博登录   刘先发

为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营,提高公共服务质量和效率,保护特许经营者合法权益,保障社会公共利益和公共安全,促进经济社会持续健康发展,国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行等六部委于2015年4月25日公布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,自2015年6月1日起施行。自此,在国家重大水利工程建设中引入社会资本参与工程建设有了更高层级的规范性文件。

重大水利工程建设引入社会资本,需采用竞争方式选择满足一定条件的社会投资人,同时要有吸引社会投资人参与工程建设、运营和管理的合理条件。

一、PPP项目实施方案的编制

要使PPP项目能顺利的实施,编制好《PPP项目实施方案》至关重要,他是后续招标过程的前置条件,为保证特许经营项目的完整性和连续性,特许经营项目实施方案应当包括以下内容:
    (1)项目名称;
    (2)项目实施机构;
    (3)项目建设规模、投资总额、实施进度,以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标;
    (4)投资回报、价格及其测算;
    (5)可行性分析,即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等;
    (6)特许经营协议框架草案及特许经营期限;
    (7)特许经营者应当具备的条件及选择方式;
    (8)政府承诺和保障;
    (9)特许经营期限届满后资产处置方式;

在重大水利工程PPP项目中,结合已实施水利工程PPP项目,简要对以上内容进行阐述和补充:

(一)项目的基本概况

一份完整的PPP项目实施方案应对PPP项目作适当的介绍,包括项目名称、建设规模、投资总额、实施进度,以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标。

(二)边界条件

在重大水利工程建设、运营和管理中,一般都会有财政资金补助,除财政资金补助参与建设外,水利工程建成后在项目运营期间也会发挥一定的经济效益。例如供水、灌溉和发电等经济收益。需要在实施方案中明确项目在建设期和特许经营期限内本身创造经济收益的条件;明确政府补贴和溢价分配的条件。以合理的条件吸引社会投资人参与重大水利工程建设运营管理,满足社会投资人的投资回报。

(三)明确项目实施机构

项目实施机构是指在发起人委托或指定的负责PPP项目实施的单位或组织。

(四)项目合作关系

明确PPP项目采用的合作模式和特许经营期限。PPP项目模式:包括BOT、BOOT、BOO、TOT、ROT、BT等多种方式,在水利工程尤其是大中型水利工程项目建设中,一般多采用BOT模式,即建设-运营-移交模式。

(五)  项目建设及运营

因为国家重大水利工程建设一般参有政府资金建设,政府持有一定的股权比例,所以在编制PPP项目实施方案时必须明确项目的运营主体,运营管理的范围和内容。

根据发改农经[2015]488号文件《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》第十四条规定,已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的,可以不进行招标。在重大水利工程建设中有的项目也在实施方案中约定社会投资人具有一定的资质条件,这样可以在时间上、经济上为水利工程的建设加快进度。

(六)退出机制

PPP项目实施机构在通过竞争方式选择的社会投资人在特许经营期内满足合同约定的条件时,也可以提前退出。

二、招标过程

重大水利工程PPP项目一般属于依法必须进行招标的项目,是项目实施机构或招标人能否选择一个综合实力较好的社会投资人参与项目建设的关键环节。在招标过程中需要注意以下基本事项:

(七)社会投资人的资格条件

为保证重大水利工程PPP项目能选择到相对较优秀的社会投资人,需要对社会投资人有一个合法、合理的资格要求,以满足工程建设、运营和管理的要求,需要在资质、信誉等方面对投标人有一定的要求。

(八)评分标准和办法

在水利工程PPP项目社会投资人招标中,一般选用综合评分法,选择满足评分标准的社会投资人。根据不同水利工程项目的特性,一般从出资金额、财务状况、公司信誉以及项目业绩等方面进行评审。

(九)特许经营协议内容

(1)针对大型水利工程的建设运行和管理,水利工程工程PPP项目一般都要成立项目公司,由实施机构与依法选定的投资人签订出资协议,约定其在规定期限内注册成立项目公司,并与项目公司签订特许经营协议。特许经营协议大致包括以下内容:
项目名称、内容;

(2)特许经营方式、区域、范围和期限;

(3)项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等;

(4)所提供的产品或者服务的数量、质量和标准;

(5)设施权属,以及相应的维护和更新改造;

(6)监测评估;

(7)投融资期限和方式;

(8)收益取得方式,价格和收费标准的确定方法以及调整程序;

(9)履约担保;

(10)特许经营期内的风险分担;

(11)政府承诺和保障;

(12)应急预案和临时接管预案

(13)特许经营期限届满后,项目及资产移交方式、程序和要求等;

(14)变更、提前终止及补偿;

(15)违约责任;

(16)争议解决方式。

三、项目建设、运营和管理

通过招标方式选定的社会投资人按照特许经营协议的约定成立项目公司,项目公司再与实施机构签订特许经营协议。实施机构在项目建设、运营和管理中要注意以下几点:

(十)身份的转变

在水利工程PPP项目建设中,实施机构应由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”,依照特许经营协议,建立合理的利益共享机制,通过政府核定经营收费价格以及政府补贴标准,实现项目建设运营的自我平衡。既要保障公共利益,提供公共服务质量和效益,又要避免社会投资人出现暴利和亏损,实现“盈利但不暴利”。

(十一)风险分担

实施机构和社会投资人应该是平等参与,诚实守信,按照合同办事,依据对风险的控制力承担相应的责任。不过度蒋风险转移至合作方。社会投资人一般主要承担投融资、建设、运营管理和技术风险,实施机构一般主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险,双方共同承担不可抗力风险。

(十二)监管和绩效评价

实施机构对PPP项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价,把握和确定服务价格和项目收益指标,可以考虑引入第三方进行社会评价。

参考文献:

(1)2015年4月25日国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行等六部办法的第25号令《基础设施和公共事业特许经营管理办法》

(2)国家发展和改革委员会颁发的(发改农经[2015]488号)文件《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》